五凤四年初春。
天子刘洵接到内阁朝臣耿寿昌的奏请，请求在各地边郡设立常平仓，以供给各地边防之需，减省转输漕运之费。
同时耿寿昌还请求在全国范围内建立粮仓和物资仓，全面提高汉军的机动能力，以及大汉对抗灾害、赈济百姓、平稳物价的能力。天子刘洵当即批准了耿寿昌的奏请。
其实大汉帝国此前就已经在各地郡国设立了不少的府库，储存粮食等各类物资。
只不过这些府库多是作为各地府衙的储备之用，并没有调节粮价，储粮备荒以供应官需民食的作用。
由此，天子刘洵也对耿寿昌的才智刮目相看，常平仓的建立已经运用到价值规律来调剂粮食供应，充分发挥稳定粮食的市场价值的作用。在市场粮价低的时候，适当提高粮价进行大量收购，不仅使可以通过调节物资使朝廷储藏粮食的大谷仓一太仓和甘泉仓都充满粮食，而且边郡地方也仓廪充盈。
在市场粮价高的时候，适当降低价格进行出售。这一措施，既避免了"谷贱伤农"，又防止了"谷贵伤民"，对平抑粮食市场和巩固封建政权起到了积极作用。
不过耿寿昌提出的常平仓制度还有不少的欠缺之处，天子刘洵结合后世的一些制度上的创举，开始对常平仓制度进行完善。
常平其实是源于战国时李悝在魏所行的平籴，即政府于丰年购进粮食储存，以免谷贱伤农，歉年卖出所储粮食以稳定粮价。范蠡和《管子》也有类似的思想。
当年孝武皇帝之时，桑弘羊发展了上述思想，创立平准法，依仗政府掌握的大量钱帛物资，在京师贱收贵卖以平抑物价。到了本朝元康年间天下各地郡国连年丰收，谷价有贱到一石五钱的，"农人少利"。天子刘洵认为应该就是在这以后，耿寿昌才将意识到可以将平准法着重施之于粮食的收贮，在一些地区设立了粮仓，收购价格过低的粮食入官，以"利百姓"。这种粮仓已有常平仓之名。
天子刘洵找来了户部收藏的一些资料，得知近几年来边疆金城郡、湟水郡一带，谷子每石八钱，耿寿昌曾在这带地区收购谷物四十万斛。五凤元年到二年，耿寿昌鉴于过去每年从关东向京师漕谷四百万斛，用漕卒六万人，费用过大，曾经建议朝廷从近处的三辅、弘农、河东、上党、太原等地籴谷以供京师，可省关东漕卒过半。
"以谷贱时增其贾而籴，以利农，谷贵时减贾而粜，名曰常平仓。民便之"。
天子刘洵准备将常平制度作为一项正式的制度推行于较大范围之内，先一步在三辅范围内和各地边郡推行下去，而后再扩展到全天下。
不过天子刘洵也有一些担心，常平仓虽为利民而设，但施行日久，不可避免的会有"外有利民之名，而内实侵刻百姓，豪右因缘为奸，小民不能得其平"的弊病。
所以，天子刘洵便开始借鉴后世的经验。
汉以后，常平仓置废不常。晋武帝泰始四年立常平仓，丰年则籴，岁俭则粜。齐武帝时，米谷布帛价贱，议立常平仓市买积储，永明六年，诏出上库钱于京师市买，令诸州各出钱于所在地市买储之。据《通典》，后魏孝文帝太和十二年，秘书监李彪奏请折诸州郡常调九分之二及京都度支岁用之余，各立官司，年丰籴积于仓，岁俭减私十分之二粜之，遂颁诏施行。北齐武成帝河清三年，令诸州郡置富人仓，亦用常平之法。
而后隋文帝开皇三年，置常平监于京都，常平仓于陕州。同年，度支尚书长孙平奏令民间每秋成时，按贫富为差户出粟一石以下，储之闾里以备凶年赈给，名为义仓;五年，遂依其议诏立义仓。唐太宗贞观二年，命州县并置义仓，凡置地亩纳二升(高宗时改为按户等出粟)储之，凶年赈给或贷民为种秋熟纳还。十三年，令洛、相、幽、徐、齐、并、秦、蒲诸州置常平仓。高宗时，置京都东西市常平仓，并设常平署官。玄宗开元七年，扩大设置常平仓的地区，并定常平仓本上州三千贯，中州两千贯，下州一千贯;大抵谷贱时加时价三钱为籴，不得抑配，贵时减价出粜。天宝四载丰收，命义仓亦准常平法收籴，义仓遂兼有常平职能。天宝八载，关内、河北、河东、河西、陇右、剑南、河南、淮南、山南、江南十道常平仓粮共四百六十余万石。安史之乱，常平仓废。德宗即位，始复京城东西市常平仓，后户部侍郎赵赞奏准于津要都会各置常平本钱，置吏征商人税并竹木茶漆等税充之，然因军费浩大，所税随得随尽，不能用于常平。宪宗元和元年，规定诸州府于每年地亩税内十分取二以充常平仓及义仓，依例籴、粜或赈、贷。自此常平仓与义仓职能合一，并称常平义仓。文宗开成元年，又命官民田土常赋外每亩另纳粟一升，于诸州所置常平仓逐年添储，会昌中停罢。
由此可见，后世常平仓的废立，多取决于朝局是否稳定、天下是否安宁。凡是大治之世，历朝历代都要设立常平仓制度，以便进行宏观的调控。
而后到了宋太宗淳化三年，宋始置常平仓于京畿。景德三年后，除沿边州郡外，全国先后普遍设置。各州按人口多少，量留上供钱一二万贯至二三千贯为籴本，每岁夏秋谷贱，增市价三五文收籴，遇谷贵则减价出粜所减不得低于本钱。若三年以上未经出粜，即回充粮廪，易以新粮。由于常平积有余而三司兵食不足，常平钱谷经常被挪移助充军费。熙宁二年，推行青苗法，常平仓法遂为青苗法取代，其所积钱谷一千五百万贯石(包括广惠仓所积)亦充作青苗钱本，每岁夏秋未熟前贷放，收成后随两税偿还，出息各二分。七年，改为一半散钱取息，而一年只散青苗钱本一次，一半减价出粜。九年，各地常平钱物"见在"数增至三千七百三十九万余贯石匹两等。绍兴九年重建常平仓后，恢复籴粜散敛旧法。乾道三年，诸路常平、义仓所积，计有米三百五十七万九千石，钱二百八十七万一千贯，其中绝大部分尽是虚数。如信州，帐籍所载为九万三千石，上报之数为六万八千石，复经盘量只有一万二千九百石。常平仓已经名存实亡。
金世宗大定十四年，曾定常平仓之制，丰年增市价十分之二以籴，俭年减市价十分之一以粜，命全国推行，但不久即废。章宗明昌元年复立，按郡县户口数储足三月之粮即可，令提刑司、诸路计司兼领。三年，以其往往有名无实，颁地方官奉行勤惰奖罚之法，并定制:县距州六十里之内者就州仓，六十里之外者别置。原定储三月粮，改为按户口多寡定储粮数，自两万户以上备三万石至五千户以下备五千石。五年，全国置仓计五百一十九处，积粮三千七百八十六万余石。
明代的常平仓制度吸收了前朝的经验，可谓集大成之作。明太祖洪武三年，命州县皆于四乡各置预备仓(永乐中移置城内)，出官钞籴粮贮之以备赈济，荒年借贷于民，秋成偿还，遂为一代定制，取代了常平仓。明末又在辽东、延绥一些边镇设立常平仓。清顺治中，各府、州、县俱置常平及义、社仓，责成道员专管，每年造册报户部;十七年，定仓谷籴粜之法，春夏出粜，秋冬籴还，平价出息，如遇灾荒，即以赈济。康熙年间，又定春借秋还，每石取息一斗;各地常平、义仓储粮永留本境备赈。并规定了大、中、小州县应储粮数。后以籴本不足，命州县官"劝输"常平等仓粮。"永留本境"的规定也往往不能执行。中叶以后，弊端日甚，各地常平仓多数钱、谷两虚，徒有其名，起不到平抑粮价和备荒的作用。
天子刘洵认为明代的常平仓制度最为完善，不但可以起到宏观调解物价、转运物资的作用，还可以用于向贫苦百姓借贷，打击了民间的高利~贷，起到了稳定社会的作用。
历史上常平仓制度在华夏传承了千年之久，可见其作用之大。
于是，天子刘洵以后世明代的常平仓制度为蓝本，结合了眼下的现状，拟定了一整套的方略。
首先，朝廷在长安城和洛阳城设立国中仓，长安城的国中仓储存粮食等各类食物物资，洛阳城的国中仓储存布匹、药品等物资。
而后在各地郡国设立常平仓，基本上每一县设立小仓一座，每处郡治设立中仓一座。同时在各地边郡还要加设军仓一座，以备军队使用。
在各地驰道交汇之处，朝廷还要修建调度仓，储存汉军所需的所有物资，以便方便大军调集、减少朝廷的开支。
这套方略交给了内阁进行讨论，四天之后由内阁完善完毕，交由户部、工部、陆军部联合发布，各地郡国开始执行。